В журнале «Россия в глобальной политике» (№ 4, июль - август 2008) опубликована статья, в которой предлагается по-новому взглянуть на проблемы политико-административного устройства России, актуальность которых возрастает в условиях глобализации. Предлагаем вашему вниманию фрагмент из нее.
«Конституцию РФ как документ, определяющий государственно-правовой статус субъекта наравне с его собственным Основным законом, отмечают только Бурятия, Ингушетия, Карелия, Северная Осетия, Тува и Якутия, а также Чукотский АО. В то же время последняя редакция Конституции Якутии, например, относит к ее ведению государственное устройство, статус и территорию. При этом «народ Республики Саха (Якутия) на основании собственного волеизъявления граждан сохраняет за собой право на самоопределение». Существуют в составе России и области, определяющие себя как «государственно-территориальные образования»: Волгоградская, Омская и Сахалинская.
Из всех национальных субъектов Федерации лишь Калмыкия, Карачаево-Черкесия и Республика Алтай конституционно признают свою территорию неотъемлемой частью Российской Федерации, и только Устав Чукотского АО говорит о том, что на территорию округа распространяется суверенитет России. Однако первая же статья того Устава содержит положение, согласно которому Чукотский АО «обладает социально-экономической и политической самостоятельностью субъекта Российской Федерации».
Показательно в этом смысле и отнесение к ведению большинства приграничных субъектов права на осуществление международных и внешнеэкономических связей, хотя субъекты Федерации и органы местного самоуправления не являются субъектами международного права. Изменения последних лет затронули в основном Конституции национальных образований, да и то лишь формально.
Кабардино-Балкария и Якутия по-прежнему позиционируют себя фактически как самостоятельные субъекты международных отношений, приравненные к собственно Российской Федерации, поскольку согласуют и координируют с ней свои международные и внешнеэкономические связи. Отношения с заграницей Калмыкии, Карачаево-Черкесии и Северной Осетии полностью остаются в их ведении без каких-либо ограничивающих формулировок. То же можно сказать и об Астраханской, Белгородской, Курганской, Омской, Самарской и Смоленской областях. В Уставе Псковской области на эту тему имеется единственное положение: «Представителем области при осуществлении международных и внешнеэкономических связей выступает губернатор Псковской области».
При всем том Конституция РФ не предусматривает каких-либо юридических форм вмешательства центра в дела субъектов. Более того, статьей 76 (п. 6) закреплена норма, согласно которой «в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации… действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации». Это положение имеется и в последней редакции Конституций и Уставов всех без исключения субъектов РФ.
Вообще, акцент Основных законов национальных субъектов сделан на их территориальной целостности, а не территориальной целостности России. Лишь в Конституции Карачаево-Черкесии указывается на то, что ее границы с иностранными государствами являются государственной границей Российской Федерации и ее статус устанавливается федеральным законом.
Между тем некоторые полномочия приграничных субъектов в политико-административной сфере угрожают территориальной целостности страны. Так, в ведении приграничных субъектов находится их административно-территориальное устройство. В случае Карелии и Якутии речь идет о праве на создание национальных муниципальных образований (в Якутии это еще и определение статуса таких образований). Более того, согласно Конституции Якутии, к компетенции ее главы до сих пор относятся введение и отмена режима чрезвычайного положения.
Все это означает, что «реверансы» в сторону примата федеральных законов и единства системы государственной власти есть не что иное, как фикция. При первом же существенном ослаблении центра все эти принципы будут проигнорированы, если это станет выгодно субъектам Федерации.
Примат федеральных законов и единства системы государственной власти сводит на нет и Указ Президента России от 2 июля 2005 года № 773. По этому документу регионы получили право контролировать работу назначаемых центром глав местных органов федеральных министерств, в том числе МВД, МЧС и Минюста (в ведение губернаторов не попали только ФСБ и Минобороны). Благодаря этому возможности региональных руководителей участвовать в назначении министров внутренних дел, начальников ГУВД и УВД оказались расширены по сравнению с порядком, закрепленным в Законе «О милиции» (2001), а ведь только осенью 2003-го смена министра внутренних дел Калмыкии превратилась едва ли не в масштабную армейскую операцию.
В свою очередь Федеральный закон № 199 закрепил делегирование регионам множества полномочий в сферах землепользования, экологии, охраны памятников истории и культуры, образования, науки, жилищного законодательства. Таким образом, была создана материальная база дальнейшей суверенизации пограничных субъектов.
Негативными последствиями чреваты два положения Федерального закона «О языках народов Российской Федерации». Первое гласит: «Государство на всей территории Российской Федерации способствует развитию национальных языков, двуязычия и многоязычия». В результате мы имеем широкое использование этнонимов в официальной политической лексике (Эл Курултай, Ил Тумен, Народный или Верховный хурал), а также в официальных названиях субъектов Федерации (Республика Саха, Республика Тыва). Подобный «лингвистический сепаратизм» стал в свое время отправной точкой дезинтеграционных процессов в СССР.
Согласно другому положению закона, «республики вправе устанавливать в соответствии с Конституцией Российской Федерации свои государственные языки». Неудивительно, что в Конституции Карелии закрепляется право «устанавливать другие государственные языки на основании прямого волеизъявления населения Республики Карелия, выраженного путем референдума». Показательно и то, что во всех приграничных краях и областях России, где проживают малые народы, законодательно гарантируется развитие национальных языков и культуры. В то же время о патриотизме и воспитании российского самосознания говорится в Уставах только Краснодарского края, Новосибирской, Омской и Оренбургской областей.
Тем самым создается угроза единому информационно-культурному пространству РФ и формируется культурно-идеологическая база дезинтеграции: культурная парадигма усваивается именно с языком. Между тем данный закон гарантирует «право на получение основного общего образования на родном языке, а также выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования». Так законодательно закрепляется разрушение единого образовательного пространства, не говоря уже о том, что зачастую образование, полученное на родных языках, оказывается неполноценным из-за отсутствия в этих языках терминологии ряда дисциплин. Кроме того, в национальных субъектах Федерации активно создаются и воспроизводятся мифы собственной политической истории».
В заключение автор статьи - cотрудница Международного юридического института при Министерстве юстиции РФ О.Н.Тынянова – ссылается на мировой опыт, а именно на то, что «большинство многонациональных государств не являются федерациями, а большинство федераций не строятся на этническом принципе».
Подводя итоги сказанному в статье, автор делает следующий вывод. «Федеральная власть, безусловно, много сделала в последние годы для укрепления единства и территориальной устойчивости Российской Федерации. Этот результат достигнут в основном благодаря централизации российского политического пространства и феномену идейно-политической консолидации общества вокруг популярного национального лидера. Однако институциональные и правовые гарантии целостности страны весьма ненадежны. И в случае непредвиденного политического ослабления федерального центра потенциал для расшатывания федеративного устройства по-прежнему чрезвычайно значителен».
ИА SakhaNews.
